Comentarios sobre un documento titulado “Descentralización Administrativa y Participación popular”

Comentarios sobre un documento titulado “Descentralización Administrativa y Participación Popular”

Autor: Willi Noack

Publicado: Notas no publicadas, pero “canalizadas” al Gobierno de Bolivia

De los objetivos.

Es importante, tal vez imprescindible, que los canales de TV transmitan en vivo y directo, en extenso, las reuniones de las H. Juntas o de los H. Concejos, en forma completa (o sea no haciendo resúmenes) sin omitir ninguna reunión, y hacer estadísticas, por ejemplo sobre la asistencia de los H. Munícipes. De esta manera los vecinos tienen la oferta de enterarse de primera mano de la seriedad de sus representantes elegidos, y se corta la “radio-cocina”. Se ejerce una sana presión sobre los Honorables. El Cuarto Poder cumpliría con una tarea eminentemente democrática.

Control social. La pregunta clave debe ser cuál es la facultad de sancionar. Creo que el control debe consistir en denuncias tanto públicas como delante de autoridades competentes existentes, para que éstas procedan por la vía legal, siempre a la luz del día, léase : con el Cuarto Poder presente.

Temo que la “calle” podría convertirse en jueces, atribuyéndose facultades que en un estado de derecho no le compiten. El control social cumple funciones de fiscales, pero no puede convertirse en un super-poder, que la CPE no conoce.

El Gobierno Municipal, la única autoridad local democráticamente elegida!, es el ente adecuado. Por lo tanto, hay que fortalecerlo por un lado, es decir hacerlo protagonista, con jerarquía ( ver el caso de Santa Cruz ), pero, por otro lado y simultáneamente, obligarlo a gobernar con total TRANSPARENCIA (Glasnost). Hay que terminar con muchos poderes paralelos. Aclarar de una vez para siempre la muy dañina concurrencia entre diferentes entes, como ser: CRD (Corporación Regional de Desarrollo), GM/HAM, Comités Cívicos, Cooperativas, FEJUVE, Fundaciones de desarrollo, sindicatos, federaciones laborales, organizaciones profesionales, productivas y empresariales etc.

Estoy convencido de que el propio fortalecimiento se logra a través de la postulada TRANSPARENCIA. En este contexto es útil, conocer el concepto de la “Corporate Identity” (identidad corporativo de entes).

La participación democrática es básicamente una cuestión del nivel de información, imprescindible para formarse un criterio propio. Grave y perjudicial sería otorgar derechos de coparticipación y codeterminación (“poder”), sin que los interesados dispongan de conocimientos y de información. Sería como permitir a un infante sin conocimientos ni experiencia manejar un Fórmula Uno, o jugar con un arma de fuego. (Me pregunto al pasar esta afirmación en limpio si exagero. No lo creo.)

Fortalecimiento Municipal : Asignar al GM su lugar jerárquico – protagónico, reduciendo la concurrencia. En este sentido ver la sugerencia del doc., pág. 6, inciso 2 : Así es.

Muy de acuerdo, a través de CAPACITACIÓN. Es deplorable ver el actual bajísimo nivel de líderes cívicos, o los conocimientos aún rudimentarios en cuanto al funcionamiento de la convivencia democrática ! Conocimientos de derechos y de obligaciones. El documento, en su página 2, inciso c.3 identifica esta situación de la misma manera.

Debe regir el concepto de la SUBSIDIARIDAD. Debe ser el norte, la brújula para la descentralización. El concepto de la subsidiaridad no es debidamente conocido por la población, peor entendido.

El postulado de de Montesquieu de la división o separación de los poderes es frecuentemente, en la práctica, violado, por no existir la división entre un poder deliberante por un lado y un poder ejecutivo por otro; o si bien existen, en la vida cotidiana un Gerente General o Alcalde se convierte en un débil títere de un omni-poderoso Pdte. del Directorio.

Sin las indagaciones de un Cuarto Poder, en la oscuridad, los Presidentes, en muchos casos, serían verdaderos dueños de sus feudos, con sus directores mansos y dóciles (y apremiados por tan buena cooperación), pues persiguen en los directorios la verticalidad del mando, en vez de una horizontalidad entre los directores, donde cada uno uni-personalmente asume responsabilidades para un sector/departamento/función/tarea.

Sobreentendido que un directorio colegial cuenta con un humilde “portavoz”, en vez de un “Presidente” casi absoluto en el ejercicio de su poder.

Hay que introducir en la administración pública paulatinamente los conceptos del “Modern Management”.

De acuerdo, pero: Debe haber en una banda de músicos un director que tiene la autoridad incuestionada de coordinar y concertar. Actualmente, se puede observar la concurrencia con mucha rivalidad, que en muchos casos conlleva a la paralización. Un presidente de un comité cívico de repente se auto-interpreta como “Presidente Moral de la Ciudad”, cuando el Gobierno Municipal cuenta, y sólo el GM !, con la legitimidad para gobernar. Con excepción del GM, todas las demás “autoridades” surgen de elecciones mucho menos democráticas y transparentes, y muchas llegan al poder a través de negociaciones, o son designadas a dedo.

No hay que olvidarse del origen de los comités cívicos, que pretenden gobernar o co-gobernar como en tiempos cuando los gobiernos carecían de la legitimidad; la mayoría de Comités Cívicos ni siquiera tiene personalidad jurídica.

Muchas veces políticas fracasan por no haber definido de manera muy clara los OBJETIVOS. Al capitán que no sabe a qué puerto quiere llegar le sirven los cuatro vientos. Creo que los objetivos están bien identificados, pero mientras no son definidos de una forma más “operacional” permiten interpretaciones. Allí surge mi sugerencia, ser más específico.

“.. la existencia de diversos actores regionales (diría : también a nivel local) con particularidades legítimas”: es una situación conflictiva que precisa ser resuelta, reiterando ideas ya desarrolladas. Si varias instituciones tienen la misma tarea, se producen sobreposiciones, situación que es en cierta manera comparable con leyes que tratan todos el mismo sujeto, creando confusión, caos, inoperabilidad.

Ejemplo: uso de los suelos : Reforma Agraria, INC, Ley General Forestal, Ley Medio Ambiente, Ley de Minería, quien sabe, otros más. Estoy convencido de que se debe, hablando de un ente protagonista del desarrollo, tener la valentía y a la vez la sabiduría, de asignar tareas y campos de acción para todas y cada una de las instituciones claramente definidas, para lograr una coordinación y concertación entre ellas, como también, en el caso de las leyes, compatibilizar las disposiciones actualmente contradictorias.

Sería un sueño esperar que esta compatibilización se produjera por CONSENSO o en consideración de una RESPONSABILIDAD COMÚN por nuestra “res pública”.

Mis experiencias son tristes, al estilo de las afirmaciones del documento predomina la ambición de cada máxima autoridad institucional (y su vanidad, interés personal, intereses grupales etc.) y ninguno de ellos acepta, que uno de ellos asuma un rol de COORDINADOR, pues sería más influyente que los otros. Todos son pares, no hay primus inter pares. Pág. 2, inciso b describe acertadamente esta tarea casi insolucionable; así es, pero es “condicio sine qua non” para la descentralización superar el empate.

Sería peor para las provincias y municipios, crear una nueva dependencia de la capital departamental, que la actual existente de la capital nacional. No respetaría el “principio de la subsidiaridad”.

Cuando se trata de crear medidas concretas, ellas deben ser agrupadas considerando las distintas fases de maduración del proceso (en este sentido entiendo pág. 6, inciso 5), empezando sin duda alguna de preferencia con la TRANSPARENCIA, o sea obligar a publicar informes económicos semestrales sino trimestrales, utilizando los medios de comunicación social para invitar a los vecinos a enterarse a menudo en la administración pública.

Reiterándolo : Para co-determinar, co-gestionar se precisa un grado adecuado de información y conocimiento, caso contrario, el noble anhelo democrático de involucrar las bases en procesos de decisión podría producir resultados poco o nada deseables. Ver advertencias de Ortega y Gasset sobre la masa vs. la élite.

Considero que lo más importante es definir el “poder” que corresponde a los ciudadanos que participan en la toma de decisión : ¿se trata de meras “sugerencias” o se trata de imperativos “órdenes”, cuando los vecinos emiten su criterio? Las bases piensan muchas veces en corto plazos, sin disponer de conocimientos técnicos decisivos para evaluar la factibilidad, inclinándose a “corrientes de opinión” mayoritarias (“band-waggon-effect”), prefiere consumir antes de invertir, peor cuando la inversión es de largo alcance etc. Para mí, es ineludible recoger como insumo la larga lista de necesidades no satisfechas, incluyendo una priorización percibida, pero forzosamente complementar esta expresión de la voluntad popular con los criterios técnicos; si se producen cambios en el orden de prioridades hay que justificar objetivamente los mismos, buscando comprensión y aprobación mayoritaria.

La organización interna de estas representaciones populares precisa en muchos casos una democratización. En la práctica, un Pdte. de FEJUVE, para dar un ejemplo, bastante democráticamente elegido, se convierte muy pronto en “caudillo”, fallando a la organización y los electores no conocen formas para censurar a su presidente, esperan las nuevas elecciones, sólo para que se repita el drama. Conviene elaborar, recomendando u obligando su adopción general, Estatutos Orgánicos para Fejuves y similares instituciones (ONGs), que se fundamentan en la división de los poderes, o sea, democratizarlas.

Lo ya dicho sobre la verticalidad en los directorios es válido en el caso de organismos de bases, donde predominan la fuerte jerarquía alto peruana, ejecutada con firmeza por los directores, y acatada con una predisposición profunda a sometimiento por parte de los dependientes – hasta que les toque a ellos. La oferta a las bases de participar en procesos de toma de decisiones tiene como condición que las organizaciones que pretenden ejercer esta co-determinación deben internamente contar con estructuras y procedimientos altamente democráticos.

Guardando la aparente distancia (que no existe) de los casos: un partido político que no está organizado democráticamente, difícilmente puede presentarse como un defensor de los principios democráticos – se trata de una contradicción en sí y falta la legitimidad.

La norma debe ser el principio de la subsidiaridad.

Se debe crear una carrera de los empleados públicos, y crear además formas eficientes para garantizar la continuidad en el empleo de los entrenados y capacitados funcionarios cuando se producen cambios políticos en la institución. Para el bien de la institución necesitamos CONTINUIDAD, en vez de las masacres blancas. Si se logra un fortalecimiento institucional, a través de la capacitación de los recursos humanos, este logro sólo tiene sentido y sus gastos se justifican sólo, tratándose de una inversión cara, si se aprovecha la inversión ocupando este empleado público durante una larga vida ocupacional. A la medida como se fortalezca la administración pública, con la computarización, los empleados se convierten en expertos. El país es demasiado pobre como para permitirse el lujo de invertir en el adiestramiento de expertos militantes de los diferentes partidos políticos de turno, para reemplazarlos después de la masacre blanca. Esta norma de buscar la continuidad del empleo es primordial.

La dirección de los recursos humanos debe acatar normas conocidas y aplicadas exitosamente en la empresa privada :

Descripción de puestos de trabajo; manuales de procedimiento; evaluación abierta del desempeño, escalafón; sistemas de incentivos para sobresaliente desempeño; otros. La invitación a participar en concursos de méritos debe ser transparente y a nivel nacional; deben llegar los capaces, idóneos y honestos a los cargos públicos. Sería muy oportuna la institucionalización de la auditoría externa, a cargo de las empresas privadas especializadas de intachable solvencia, para establecer confianza en las instituciones. ¡No seamos ingenuos!, el fiscalizador debe ser independiente de verdad. El software de aplicación standard podría ser un multiplicador de know – how; además permite comparar la eficiencia del desempeño de instituciones comparables (un by-effect muy considerable). Aplicación de SAFCO.

Me parece que no está todavía bien definido el rol de las bases: ¿da “sugerencias” o impone “órdenes”? y tampoco el rol de los GM. Además : Instituciones del fomento del desarrollo, como CRD`s (Corporaciones Regionales de Desarrollo) y otras, ¿trabajan bajo el mando del GM o cada una por su lado ? Este tema debe quedar totalmente claro y definido.

Un modelo podría ser:

1º paso: Insumos de bases; método: ZOPP; transmisión en vivo y directo por varios canales de TV in extenso.

2º paso: GM analiza en base de los insumos, elabora un Plan de Acción, complementándolo con criterio técnico, con miras a líneas de financiamiento.

3º paso: Se presenta este Plan de Acción a la comuna (TV!) para justificar, tal vez modificar, ampliar. Propósito: lograr mayor apoyo posible.

4º paso: Asignar roles para la ejecución, siendo el GM el ente ejecutivo. Organizar la participación de organizaciones de bases y deslindar sus facultades (Comités Cívicos, FEJUVE s, etc.). Fundamental es que tienen ilimitado derecho a la información total, pero no así a sancionar. Puede solicitar aplicación de leyes afines, como por ej. SAFCO. Fundaciones y Corporaciones de Desarrollo tendrán funciones de subcontratistas del GM.

5º paso: Monitoreo permanente con evaluación de grado de logro de los objetivos (objetivos operacionales, con métodos PERT, GANT, CPM, etc.; presupuesto), y análisis imparcial de causas de fallas (ver principio cibernético de la retro-alimentación). En todos estos procesos las bases, a través de representantes expertos de su confianza, juegan un papel primordial. Siempre con TV y prensa, pues los fiscalizadores a su vez necesitan ser fiscalizados por los vecinos quienes otorgan mandatos específicos. (Peligro de alianza entre corruptos ejecutivos y corruptos fiscalizadores.)

6º paso: Auditoría externa. Presentación de informe final a la comunidad en plenario, con TV s; previamente se habían discutidos los informes en forma más amplia posible. Una versión resumida para público de menos entendimiento (ver las dos versiones del “Plan de Todos”, uno en extenso y el otro resumido, con dibujos, muy positivo).

7º paso: Si fuese necesario, aplicar las leyes (SAFCO) – y si fuera la primera vez desde su promulgación – en forma pública, hasta su punto final.

“Para lograr la concurrencia de las competencias que les correspondan”: Una vez más es punto clave y dificultoso, pues fortalecer un GM exige reducir la autoridad de otra organización. No se puede lavar la cara sin mojarse. Para instalar una posición fuerte de rector y protagonista de los GM s, se precisa una campaña de concientización, y comprobar la legitimidad de GM s con encuestas “moral suasión”, métodos del “Marketing Político”, etc.

La participación popular debe incluir también un aporte popular, una entrega personal del ciudadano, asumir co-responsabilidad, por ej. en forma de responsabilizar el aseo urbano delante de la propiedad misma del vecino (“minga”). Participación popular, en este sentido es el cumplimiento de deberes y obligaciones, por ej. pagar impuestos.

En Europa, en décadas pasadas, el Estado ha sido el protagonista en mejorar la “red de seguridad social”, que terminó en una hamaca social. A lo que me voy: “Do ut des” debe haber reciprocidad, el vecino debe participar para identificarse con “su” estado, pero también, por la misma identificación, asumir responsabilidad. Mi profundo temor es que este balance entre invitar a beneficiarse e invitar a aportar, aceptan la ofrecida co-determinación, pero cuando les toca aportar, están en desacuerdo. Hay una triste experiencia en política: lo que el estado ha regalado al ciudadano, difícilmente (o nunca) puede quitarlo posteriormente. Es una experiencia amarga de los políticos europeos, sobre todo alemanes, que han mimado la población sin crear la conciencia que la bonanza del “milagro económico” podría enfrentar la cruel concurrencia internacional, por ej. de los “tigres asiáticos” y otros, y que puede llegar la situación de que el Estado no da sino pide; la población alemana no está preparada para entender e interpretar la situación actual de esta manera. Este ejemplo no coincide de todo con nuestro tema de la participación popular, pero contiene un mensaje: la solidaridad entre el Estado (“res pública”) y la ciudadanía debe basarse en reciprocidad equilibrada. Si el Estado es la vaca que da leche, no podemos a la vez fanearla, y no debemos olvidarnos darla foraje.

Un último temor: Leyendo los periódicos, tengo la impresión de que los periodistas esperan de la participación popular los 1000 milagros, sea porque no entienden bien, o sea que los políticos evoquen esperanzas exageradas. A mi entender, la participación no llena arcas del estado con recursos financieros adicionales, si no hace mejor uso de lo poco que hay: mejora la relación entre costo y beneficio, pues dificulta el robo. Eso será una gran cosa pero habrá un “time-lag” (retraso?, desfase de tiempo?) hasta que la participación popular produzca sus efectos positivos; este cambio es sin duda alguna fundamental para la modernización del estado y de la sociedad boliviana, pero sus efectos positivos demorarán en llegar. Por lo tanto, creo que es inconveniente fomentar altas esperanzas en el sentido de que pronto la pobreza será significativamente reducida. Avisar progreso que no llega en un lapso esperado, causa frustración y quita credibilidad al político y su política.

fecha: 2001-07-28 23:42:23
autor: Willi Noack