Plan Municipal de Desarrollo Sostenible de Riberalta – PMDS 1995 5 de 13

Autor: Willi Noack

Publicado: enviado a eforobolivia en junio de 2003
PMDS Riberalta 1995 — Parte 5 de 13 partes:

Parte 1: Portada, impressum
Parte 2: Presentación, Víctor Hugo Abularach
Parte 3: Indice
Parte 4: Resumen ejecutivo
Parte 5: Primera parte, planificación participativa municipal,
metodología, priorizar
Parte 6: Segunda parte, descripción de Riberalta: Historia,
aspectos físicos, infraestructura, aspectos sociales,
actividades económicas
Parte 7: Resumen de datos sobre la provincia Vaca Díez
Parte 8: Tercera parte, visión de una Riberalta mejor, problemas y
soluciones, líneas de acción (estrategia)
Parte 9: Anexo 4.3, método de priorización
Parte 10: Anexo 4.5, listado de necesidades insatisfechas
Parte 11: Anexo, listado de estudios realizados por la OEA, 1987
Parte 12: Anexo, bibliografía sobre la región
Parte 13: Anexo 4.9, el turismo receptivo

“Primera Parte:

¿Qué se debe saber sobre la planificación participativa municipal, sobre todo para poder ejercer el derecho de identificar y priorizar nuestras necesidades?

Contenido de la Primera Parte:

1.1. Marcos de Referencia, comentarios generales.

1.1.1. Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República – PGDES -.

1.1.2. Plan Departamental de Desarrollo o Agenda 21 – Beni -PDD.

1.1.2.1 Objetivos Estratégicos del PDD.

1.1.2.2 Políticas del PDD.

1.1.3. Ley de descentralización administrativa – LDA -

1.1.4. El Plan Municipal de Desarrollo Social – PMDS – y el Plan Anual Operativo – PAO
1.1.5.
1.2. Metodología.
1.2.1. Comentarios generales.
1.2.2. ¿Cómo identificar necesidades insatisfechas?
1.2.3. ¿Cómo priorizar?
1.2.4. ¿Cuál es la mejor alternativa para solucionar un problema?

1.2.5. La distribución masiva de nuestro PMDS, como método, buscando el diálogo con la sociedad civil sobre nuestra propuesta inicial.

Primera Parte:

1.1. Marcos de Referencia, comentarios generales.

Nuestro PMDS tiene que respetar las directrices de la planificación nacional (PGDES) y departamental (PDD) (las cuales, por otro lado, se basan en los 308 planes municipales). El proceso de nuestra planificación participativa exige por lo tanto, por lo menos ciertos conocimientos de estas directrices. Además, es preciso para poder participar en la planificación, entender algo de la repartición de funciones entre los Gobiernos Municipales y Prefecturas departamentales, como también conocer la interrelación entre el PMDS y el PAO, con la presupuestación de los ingresos y egresos anuales.

De estos mencionados documentos presentamos a continuación partes consideradas imprescindibles para facilitar el proceso de la planificación participativa.

1.1.1. Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República – PGDES -.

Los objetivos estratégicos que orientan nuestro PMDS son:

1. El cambio del carácter de la inserción intencional.
2. La transformación productiva.
3. La igualdad de oportunidades para la población.
4. La ampliación de la democracia participativa.
5. El perfeccionamiento de la democracia.
6. El aprovechamiento de los recursos naturales y la preservación del medio ambiente.
7. La relación armónica entre población y recursos naturales renovables.

1.1.2. Plan Departamental de Desarrollo o Agenda 21 – Beni – PDO9.

De este documento citamos de dos capítulos orientadoras (objetivos y políticas), lo relevante para nuestro PMDS, pero antes más citas importantes. Postula el PDD:

- Revertir la tendencia centralizadora que permitió el crecimiento hipertrófico de las ciudades, fuera de todo control;

- Superar las desigualdades y desequilibrios existentes entre las regiones del país, a efectos de articular un desarrollo horizontal que posibilite la complementariedad de producciones entre regiones naturales;

- Alcanzar la especialización productiva de las regiones en función de la dotación de recursos naturales, asegurando su industrialización en la región donde estén localizados;

- Distribuir más adecuadamente, de acuerdo a criterios espaciales, la actividad económica y el asentamiento poblacional, así como la infraestructura económica y social;

- Hacer uso racional de los recursos naturales en la explotación y transformación de los mismos, manteniendo el equilibrio ecológico y evitando el deterioro ambiental, a fin de lograr condiciones adecuadas para la producción, sostenimiento y habitabilidad de la población regional, presente y futura.

1.1.2.1 Objetivos Estratégicos del PDD.

- Desarrollo del Aparato Productivo.
- Integración Vial del Departamento e lnserción a las Corrientes del Comercio.
- Desarrollo y Diversificación de Sistemas energéticos para abastecer a Zonas Urbanas y Areas Rurales Productivas.
- Igualdad de Oportunidades para la población Beniana10 .
- Aprovechamiento Integral y Conservación de los Recursos Humanos.
- Lograr el Equilibrio entre Población y Territorio.
- Fortalecimiento Institucional.

1.1.2.2 Políticas del PDO (citas seleccionadas).

El proceso de transformación productiva persigue incrementar valor agregado y diversificar la producción, elevar los niveles de productividad y competitividad aprovechando racionalmente los recursos naturales, introduciendo al aparato productivo nuevas tecnologías compatibles a los diferentes ecosistemas del Departamento a fin de garantizar la conservación de los mismos, y adaptadas a las exigencias de la competencia internacional.

A nivel departamental también se implementarán políticas que incentiven la inversión privada, a partir del establecimiento de mecanismos de coordinación y concertación entre las instituciones del sector público, incluidos los municipios y el sector privado productivo, para que definan convenios de desarrollo productivo.

También se establecerán programas de difusión a nivel nacional e internacional sobre las potencialidades de recursos naturales y oportunidades de inversión que posee el Departamento, a fin de lograr un mayor acercamiento hacia los inversores privados.

Esta política exige la capacitación sistemática de obreros, técnicos, administradores técnicos medios, ingenieros y educadores en evaluación y gestión de tecnologías e impacto ambiental.

La gestión tecnológica también priorizará la investigación científica básica y técnica aplicada a las actividades productivas que tengan posibilidad de generar mayores divisas y empleos. En este aspecto, el Estado a través de sus instancias departamentales, coordinara las actividades de investigación con el sector productivo, centros de investigación y la Universidad Técnica del Beni para generar tecnologías adecuadas al desarrollo productivo del Beni en actividades que posean mayores ventajas comparativas.

El incremento y diversificación de las exportaciones se logrará impulsando un proceso de modernización comercial, basado en el conocimiento profundo de procedimientos del comercio exterior, mercados, potencialidades de exportación, normas fito y zoosanitarias y otros reglamentos sobre embalajes, sistemas de transporte, promoción y marketing turístico. El sector público a través de sus instancias departamentales, en coordinación con el sector privado, establecerá programas de capacitación en los temas señalados y además promoverán el establecimiento de nuevas industrias.

El desarrollo de los servicios de apoyo al productor (tales como sistemas de información sobre precios, mercados, oportunidades de exportación y financiamiento, transporte, almacenamiento, ventanas de precios y comercialización, embalajes, cadenas de frío y otros), contribuirá a que los productores enfrenten mercados que demandan bienes y servicios cada vez más acordes a los requerimientos del consumidor. Esta actividad será impulsada por el Estado y desarrollada por el sector privado.

La infraestructura de apoyo a la producción: sistemas de riego, almacenamiento, mercados y caminos vecinales serán impulsada tanto por los municipios como por CORDEBENI, en cumplimiento de la Ley de Participación Popular.

“Las condiciones de estancamiento económico y productivo del departamento nos hacen reflexionar sobre la necesidad de llevar adelante programas específicos de apoyo a la artesanía, micro y pequeña industria, implementando programas de financiamiento, capacitación técnica y comercialización, en particular para la producción de alimentos para consumo humano, alimentos balanceados para animales, la industria del cuero, madera, caña de azúcar, la goma, la castaña11, conservas y el beneficiado de arroz y yuca. También se desarrollarán programas de financiamiento y apoyo a la industria y comercialización pesquera. Estos programas diversificarán e incrementarán los niveles de producción, crearán condiciones para generar nuevas fuentes de trabajo, elevarán los ingresos de la población beniana y ampliarán la frontera comercial hacia el interior y exterior del país”.

La construcción de los corredores de exportación, se efectuará con un diseño acorde al volumen previsto de tráfico vehicular de carga y pasajeros, para evitar el sobredimensionamiento y el uso ineficiente de recursos. Además, para el diseño o trazo de nuevas carreteras se considerarán las regulaciones de carácter ambiental que se establezcan.

La vinculación con el Departamento de Pando, significa el mejoramiento del tramo caminero entre El Chorro – Puerto Rico para empalmar con el corredor Guayaramerín – La Paz, logrando de esta manera una integración interdepartamental terrestre con la red del eje central de nuestro país.

Con la implementación del gasoducto Santa Cruz – Trinidad, el Departamento podrá crear un sistema de distribución domiciliaria en Trinidad y abastecer de este energético a otras regiones productivas1 2• Por otra parte, el gasoducto a Trinidad, permitirá mediante una inversión marginal, ampliar el gasoducto hasta Costa Márquez, en la frontera con el Brasil, para abastecer de este energético a importantes Estados industriales de esta República.

La construcción del gasoducto Santa Cruz – Trinidad, también permitirá abaratar el costo de generación de la energía eléctrica, incentivando la inversión privada en la industria y otras actividades productivas y de servicios.

Para desarrollar la región es importante impulsar la diversificación energética, haciendo un uso eficiente y racional del potencial energético de la región, con la óptica de sustituir los tradicionales sistemas de generación eléctrica por fuentes regenerativas como la energía fotovoltaíca (solar), eólica y biomasa.

Se coordinarán acciones entre la Secretada Regional de Salud, los municipios y las ONG’s, para mejorar y ampliar la calidad y cobertura de los servicios de salud, proporcionando la infraestructura, equipamiento y personal profesional.

Se implementarán programas de capacitación técnica en el marco de las políticas de transformación productiva y
de la Reforma Educativa, que elevaran los niveles de productividad de la mano de obra y del recurso tierra, lo que permitirá mejorar los niveles de ingreso de los trabajadores, y en particular de la población rural. Estos programas se orientarán hacia el aprovechamiento de las potencialidades que posee el Departamento.

Se promoverá la constitución de organizaciones de productores y de microempresas productoras de bienes y servicios, a través de programas de asistencia técnica, crédito y de gestión. La habilitación de una red de transportes estimulará estas actividades productivas.

Se diseñará y fortalecerá un sistema jerarquizado de asentamientos poblacionales en base al Plan de Ordenamiento Territorial, a los cuales se dotará de la infraestructura de transporte, servicios básicos, y de apoyo a la producción que les permitirá convertirse en ciudades intermedias y en centros de transformación de materias primas.

Nuestra opinión sobre el PDD: Los objetivos del PDD nos orientan en nuestro PMDS; lo que falta es convertir este listado de intenciones en un sistema de prioridades claras, para determinar sin temor en qué programa se invierte primero y en qué, posteriormente, y definir así una “lista de espera”; mientras, la lista nos sirve para guiar políticas concretas, pues claro está que no hay dinero para financiar todo al mismo tiempo.

Los objetivos generales y gran parte de las políticas diseñadas por el máximo ente planificador departamental coinciden con nuestro PMDS, sin embargo observamos la mayoría de los programas y sub-programas propuestos en el Plan Departamental de Desarrollo por no guardar relación con los objetivos y políticas y, más bien, por estar en franca contradicción con las acertadas exposiciones en la parte introductiva. Estas observaciones incluyen críticas fundamentales al proceso planificador verticalista.

Para sustentar nuestra crítica, citamos del PDO un ejemplo:

‘La carretera Guayaramerín – Yucumo – La Paz cumple con todos los requisitos para ser considerado Corredor de Exportación: permite la integración internacional Porto Velho (Rondonia -Brasil) con Bolivia y el puerto de Arica (Chile) en el Océano Pacifico. Une al Beni con La Paz y permite la integración departamental”1 3.

No obstante, no se incluye el costo de la inversión del corredor de exportación en el tramo Guayaramerín – Yucumo ‘por estar priorizado en el PGDES, para su ejecución”14.

Sin embargo, atribución del Prefecto es: “Fomentar y ejecutar programas y proyectos de inversión pública en el departamento, en el marco del Plan Departamental de Desarrollo y de acuerdo a las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública y a régimen económico y financiero de la presente ley, en las áreas de construcción y mantenimiento de carreteras, caminos secundarios y aquellos concurrentes con los Gobiernos Municipales”, Art. 5, Ley de descentralización administrativa.

Solicitamos, pues, que se ejecute, tal como prioriza el PGDES, el corredor de Guayaramerín a Yucumo, a cargo de la Prefectura y que se planifica con alta prioridad en su Plan de Desarrollo los gastos correspondientes.

1.1.3. Ley de Descentralización Administrativa – LDA -

La LDA dice en su art. 5, inc f (atribuciones): “Formular y ejecutar programas y proyectos de inversión pública en el departamento, en el marco del plan departamental de desarrollo y de acuerdo a las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública y al régimen económico y financiero de la presente Ley, en las áreas de:

- Construcción y mantenimiento de carreteras, caminos secundarios y aquellos concurrentes con los Gobiernos Municipales.
- Electrificación rural.
- Infraestructura de riego y apoyo a la producción.
- Investigación y extensión técnico científica.
- Conservación y preservación del medio ambiente.
- Promoción del Turismo.
- Programas de asistencia social.
- Programas de fortalecimiento municipal.
- Otros concurrentes con los Gobiernos Municipales”.

¿En qué áreas puede colaborar el PDD al municipio de Riberalta? ¿Cuáles podrían ser demandas concretas riberalteñas en las diferentes áreas? ¿Cómo es el mecanismo para solicitar esta colaboración?

Area de acción: carretera

Demanda del Municipio de Riberalta: Consolidar el corredor Guayaramerín – Riberalta – Santa Rosa – Yucumo, construir dos puentes sobre el río Yata.

Area de acción: Electrificación

Demanda del municipio de Riberalta: Electrificación rural, implementar sistemas de energía renovable, pues la dispersión de nuestra población rural no permite otra solución, para, por lo menos, operar radio comunicación, refrigeración de medicamentos y captar programas radiales educativos.
Nuestras comunidades, con su personalidad jurídica, pueden ser entes ejecutores, asesorados por la cooperativa eléctrica.

Area de acción: Atribución en infraestructura de riego y apoyo a la producción.

Demanda del municipio de Riberalta: Apoyo a la producción: ¿Cuáles son nuestros problemas más agudos en esta área?

- Faltan bancos, créditos, el FDA, por falta de títulos de las tierras no hay garantías bancarias15 .
- Mercadeo (Marketing): investigación en mercados y divulgación de los resultados; ferias de exposición.
- Centros de acopio, almacenamiento, silos, mejoramiento de calidad (secado), equipos de refrigeración (por ejemplo para pescado).
- PLUS para conocer la aptitud de la tierra.
- Apoyo para la diversificación: nuevos productos y nuevos servicios (turismo).
- Apoyo para las industrias: valor agregado, 54 Millones US$ de divisas en los últimos 3 años, con la exportación de la castaña.
- Capacitación del empresariado.
- Transporte: Aeropuerto de Riberalta precisa una pista de aterrizaje asfaltada.
- Apoyo para políticas agresivas para atraer inversión.
- Uso de semillas mejoradas y fertilizantes.

No se trata de fundar empresas estatales del Gobierno Municipal, sino que el Estado puede/debe proporcionar, facilitar infraestructura e incentivar la inversión de capital fresco.

Si el sector privado no invierte, por no poder o no querer, el Estado interviene, por su responsabilidad social, tratando de cambiar mentalidades, por ejemplo: condicionando la otorgación de créditos obligar a mejorar el desempeño empresarial; ó tal vez, organizando el sector privado durante una fase transitoria, con el propósito de retirarse de esta función una vez habiendo dado el impulso y, logrado la autosuficiencia de un proyecto, en concordancia con el Art. 5 de la LOA que establece “Promover la inversión privada en el Departamento”.

Area de acción: Centros de Capacitación, faltan instituciones para capacitación de mano de obra calificada, al estilo INFOCAL; transferencia de tecnología!

Demanda del municipio de Riberalta: Investigación: Es recomendable utilizar los resultados de la investigación existente de CIAT, llCA, sobre todo del Brasil, y concentrarse en la difusión masiva. El problema principal es divulgar, no experimentar o investigar, pues existen informaciones en abundancia. Se deben emplear métodos didácticos adecuados, combinando la teoría y su aplicación.

Extensión técnica: Con el propósito de enseñar como se aumenta el valor agregado a través de transformación de materia prima. Concentrar alumnos internados.

Area de acción: Conservación del Medio Ambiente

Demanda del municipio de Riberalta: Ejerciendo la pobreza la más fuerte presión, se mejorará esta situación con el crecimiento económico. Además, se precisa una intensa campaña educativa en escuelas y en los canales de TV local.

Area de acción: Promoción del Turismo

Demanda del municipio de Riberalta: Si bien la Ley de descentralización administrativa, nombra la promoción del turismo como atribución del Poder Ejecutivo a nivel departamental, sin duda alguna, se trata también de una función que compete a los Gobiernos Municipales, dentro de sus territorios jurisdiccionales, que son las secciones, pues son ellos quienes conocen el potencial turístico. Por esta lógica, la SENTUR recomiende que los Gobiernos Municipales fomenten el turismo.

La promoción del turismo”, a nivel departamental, exige de toda manera la coordinación con las actividades locales.

Area de acción: Asistencia social

Demanda del municipio de Riberalta: Basándonos en los principios y justificaciones de la filosófica de la participación popular, suele ser el Gobierno Municipal el ente indicado para ejecutar programas de asistencia social, por la cercanía con los grupos poblacionales necesitados, y también por disponer de los instrumentos de fiscalización (Concejo Municipal) y control social (Comité de Vigilancia).

No obstante existen situaciones para justificar la intervención del Poder Ejecutivo a nivel departamental, con programas de asistencia social; es deseable que el ente ejecutor será el Gobierno Local y que los programas hayan sido planificados en muy estrecha coordinación con los Gobiernos Municipales beneficiados; caso contrario no hubiera progreso en la administración pública a descentralizarse, más bien seguiría la política del esquema “desde arriba hacia abajo”.

Area de acción: Fortalecimiento Gobiernos Municipales

Demanda del municipio de Riberalta: Es muy necesario, para consolidar la PP y la autonomía de los Gobiernos Municipales, capacitando a los Gobiernos Municipales cada día más y mejor para asumir su rol descentralizador.

Ciertos problemas exigen una atención especial: La didáctica; el peligro de “interpretación’; buscar optimizacián entre costo y beneficio. ¿No será conflictivo, que el PDD sea el capacitador, pues un Gobierno Municipal fortalecido, significará un PDD debilitado?

Art. 5, f LDA menciona “otros concurrentes con los Gobiernos Municipales”. Hay que esperar lo que indica el futuro reglamento de esta ley.

Como se vé, el municipio de Riberalta y la región del Beni boscoso, precisa la colaboración del PDD, que recoge las demandas de nuestro PMDS, elaborado con la autonomía planificadora, respetando la orientación del PGDES y del PDD. La palabra “concurrencia”, utilizada en la LDA, puede significar sinergia, como también conflicto; es imprescindible decretar a tiempo mecanismos para solucionar conflictos.

Conviene concientizarse que el desarrollo institucional municipal es la contraparte dialécticamente indesligable de un efectivo proceso de reforma del Estado, puesto que el municipio es la instancia mejor posicionada para concillar, democráticamente, la voluntad política nacional descentralizadora con el apoyo poblacional que la legitime y sustente y, a su vez, constituye por definición el nivel de gobierno visualizado como beneficiario final de dicho proceso.

Descentralización sin fortalecimiento municipal, o viceversa, deviene por lo general en voluntarismo improductivo, o en intentos aislados que tal vez alcancen cierto grado de eficiencia administrativa, pero que en ningún caso constituyen los caminos alternativos al desarrollo.

¿Cómo solicitamos al PDD la colaboración?

Cuando el Art. 14, h LDA atribuye al Consejo Departamental: “Proponer la atención de demandas de la capital, provincias y cantones”. Nada más que “proponer”, pero ¿Quién prioriza?

1.1.4. El Plan Municipal de Desarrollo Social – PMDS – y el Plan Anual Operativo – PAO -

¿Cuál es el rol del PMDS para los PAO’s?

Objetivo: El Plan Anual Operativo (PAO) y Propuesto del Gobierno Municipal y los PAO’s de las instituciones públicas y privadas de desarrollo concretizan la ejecución del PMDS.

Mientras el Gobierno Municipal ya está elaborando su PAO, siguiendo métodos bastante complejos, concretizando a nivel operativo la ejecución del PMDS para el próximo año, incluyendo la presupuestación del financiamiento de su ejecución, las demás instituciones de desarrollo del municipio, sean públicas o privadas, actúan generalmente todavía a su manera, sin buscar la coordinación de sus actividades con el Gobierno Municipal de Riberalta de manera formal.

Sería muy importante analizar las posibilidades de obligadas a aceptar el PMDS como norma, con ó sin la firma de un convenio interinstitucional y, respetando el PMDS por su rango de una Ordenanza Municipal. Para el bien del municipio, todos16 deben buscar coadyuvar al desarrollo dentro del marco mayoritariamente aprobado y, por lo tanto, dejar un cierto sectarismo, más bien actuar con una voluntad de cooperación coordinada. Eso debe ser la meta. El resultado final de estos esfuerzos deberá ser, idealmente, que todos los PAO’s de tas instituciones con presencia en el municipio guarden relación directa entre sí, y contribuyan a la ejecución del POM. Claro está que cada PAO se formulará y aprobará de acuerdo a los programas y normas de sus instancias específicas.

1. Correspondencia entre el PAO, el Presupuesto del Gobierno Municipal y el PDMS. “Qué hay que hacer este año para llevar adelante el PDMS?”

Se debe concretar el PMDS traduciéndolo en proyectos y actividades concretas. Corresponde, por un lado, operacionalizar el PMDS y, por otro lado, garantizar que todo (o la mayor parte) de lo que el Gobierno Municipal realizará se enmarca en el mismo PMDS. Este último debe servir de marco referencial para seleccionar los proyectos a ser ejecutados.

Para facilitar el trabajo de concreción del PMDS, los diferentes actores involucrados deben verificar que:

a. Lo priorizado en el PDMS se refleja en la programación de operaciones para el Gobierno Municipal en su PAO y Presupuesto.

b. Lo priorizado por el PAO y Presupuesto municipal corresponda a las prioridades del PDMS.

La operacionalización de los grandes objetivos y metas de desarrollo deben reflejarse en el Plan Anual Operativo Municipal, a través de la ejecución de proyectos enmarcados en los diferentes programas.

2. Es necesario lograr acuerdos interinstitucionates, para contar con los medios necesarios para ejecutar los planes previstos. “Quién(es) co-financia(n) y ejecuta(n) con el Gobierno Municipal tos proyectos seleccionados para la gestión?

Por su importancia, esta fase del trabajo de preparación del PAO y Presupuesto municipal, deberá estar bajo la responsabilidad e iniciativa del Gobierno Municipal; sin embargo, deben haber intensas actividades de consulta y concertación con el conjunto y cada una de las entidades (públicas y privadas) que desarrollan actividades en el municipio.

3. Los recursos del Gobierno Municipal y su asignación. “Qué, cuánto y cómo de los recursos propios del Gobierno Municipal son asignados para asegurar la ejecución de los proyectos priorizados para la presente gestión?”

Este tema se refiere a la programación de las actividades del Gobierno Municipal, vale decir, a la elaboración del PAO y Presupuesto, tomando en cuenta sus prioridades y los compromisos interinstitucionales firmados. Este tema requiere esencialmente un trabajo de gabinete, en el cual los técnicos del Gobierno Municipal, si fuera necesario y posible con asistencia de las PEOs y las Entidades Ejecutoras, desarrollarán una propuesta consolidada de PAO y Presupuesto del Gobierno Municipal.

El problema de la priorización, que surge de la necesidad de asignar en el PAO los recursos, será tema de un capítulo aparte. También en un capítulo separado analizaremos la influencia o injerencia de la disponibilidad de financiamiento para ejecutar proyectos concretos que forman parte de programas, pues sin financiamiento no hay ejecución.

Una vez elaborado, el PAO será sometido al Concejo Municipal para su análisis, modificación y aprobación.

1.2. Metodología

1.2.1. Comentarios generales

Planificar significa imaginarse con anticipación futuras actividades y acciones.

Planificar significa tomar decisiones sobre el futuro; el hecho que la planificación trata el futuro, causa incertidumbre.

Debe existir en los planificadores (técnicos, miembros de Comités de Vigilancia, representantes de OTB’s17, miembros del Gobierno Municipal), a lo mejor en la población toda, conciencia sobre la existencia del riesgo en la planificación, debido a incertidumbres en cuanto a complejidad y seguridad de la información base de la planificación, para evitar frustraciones y rechazo del proceso planificador.

La planificación obedece al criterio del raciocinio, y es contraria a la improvisación irracional; la racionalidad es el principio importante y debe sustituir otros criterios (sentimentalismo, emociones, favores, ventajas personales, etc.).

La planificación es un proceso “cibernético’, o sea cuenta con retroalimentación para la inserción de nuevas informaciones, lo que favorece a nuestra planificación municipal, pues, al principio, está todavía deficitaria pero se mejorará con el tiempo.

La planificación municipal flexible debe responder con procesos de adaptación a cambios en los sistemas de:

a. los objetivos; ejemplo: la jerarquía de los objetivos cambia por nuevas prioridades,

b. las condiciones determinantes (“premisas”) para la planificación, por ejemplo: la división política de la provincia produce cambios en el territorio de la sección municipal,

c. los instrumentos, por ejemplo: un Fondo de Desarrollo Amazónico inicia su labor.

La planificación municipal cumple una función de coordinación mediante su jerarquía de objetivos, en el sentido de que acciones de entes ejecutores – EE – orienten sus actividades en ella.

La planificación proporciona valores-meta a ser comparados (existen problemas en cuanto a la medición) con el valor alcanzado para medir el grado de logro, investigar las causas de una eventual diferencia entre ambos valores y corregir lo que causó la diferencia y, eventualmente, sancionar infractores.

La planificación obedece al factor “cuello de botella” que es en el caso de nuestra planificación municipal la disponibilidad de financiamiento.

Siempre es necesario evaluar “alternativas de acción” para seleccionar la “mejor” alternativa.

La planificación municipal consiste en varios niveles:

Nivel Periodo de Planificación Características

Estratégico 2 o 3 gestiones municipales de manera global y resumida,identificar solo campos de problemas y describir solo líneas de acción

Táctico la duración de una gestión de 5 años (4 años) la descripción del problema es más detallada, y soluciones en forma de programas y sub-programas

Operativo un año: el PAO es detallada, a nivel de proyecto,los problemas son identificados a menudoy la solución exacta, con presupuestación,(tal como exige la metodología de la elaboración del PAO, form. A, B y C)y medible. (tal como exige la metodología de la (tal como exige la metodología de la

(este cuadro no se puede reproducir en este sitio, lo lamentamos.NdE)

1.2.2. ¿Cómo identificar necesidades insatisfechas con la participación de la sociedad civil?

“La identificación de necesidades no debe generar demasiadas expectativas que luego no se pueden cumplir.” – “Por lo tanto se debe recalcar que no hay ninguna garantía de que las necesidades priorizadas obtendrán financiamiento en el orden identificado por la comunidad.”18

Frecuentemente existe la dificultad que las organizaciones de la población están estructuradas para atender aisladamente los intereses de diversos grupos sociales, como por ejemplo, comités cívicos en las localidades urbanas y comunidades de mayor tamaño; sindicatos, cooperativas, asociaciones de padres de familia en las comunidades rurales, subcentrales y centrales campesinas, micro-consejos de reciente formación.

Para que en el proceso de identificación puedan participar activamente una gran mayoría de OTB’s, es necesario emplear un método adecuado, que es la TECNICA DE TARJETAS.

Ella se recomienda sobre todo para estimular y estructurar las ideas de los participantes sobre un determinado tema. Para utilizar esta técnica correctamente se deben observar algunas reglas:

- Entrega de varias tarjetas a cada participante, para que escriban o dibujen en ellas sus ideas respecto al tema en discusión.

- Recolección de tarjetas una vez llenadas.

- Lectura de las tarjetas frente al grupo

Recolección de las tarjetas, fijándolas con alfileres en el tablero, de acuerdo a la estructura establecida por los participantes.

- Separación cuidadosa de las diferentes tarjetas agrupándolas en forma de “nubes”.

- Búsqueda de títulos para los distintos grupos de tarjetas.

- Pregunta a los participantes para ver si falta algún tema de importancia para la discusión.

- Discusión y análisis de los distintos grupos de tarjetas y complementación con otras.

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Ley de Participación Popular (LPP), Atr. 7º.- (Derechos de las Organizaciones Territoriales de Base).
a) Proponer, pedir, controlar y supervisar la realización de obras y la prestación de servicios públicos de acuerdo a las necesidades comunitarias, en materia de educación, salud, deporte, saneamiento básico, microriego, caminos vecinales y desarrollo urbano y rural.

b) Participar y promover acciones relacionadas a la gestión y preservación del medio ambiente, el equilibrio ecológico y el desarrollo sostenible.

c) Representar y obtener la modificación de acciones, decisiones, obras o servicios brindados por los órganos públicos, cuando sean contrarios al interés comunitario.

d) Proponer el cambio o la rectificación de autoridades educativas y de salud dentro de su territorio.

e) Acceder a la información sobre los recursos destinados a la Participación Popular.

OOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOcuadroOOOOOOOOOOOOOOOOOOO

Esta descripción del trabajo con TARJETAS básica quisiéramos complementar. En la situación concreta nuestra, a esta técnica corresponde un papel muy importante en el afán de lograr una amplia participación de la sociedad civil (“identificar’, Art. 7 LPP) por lo siguiente:

a) La técnica es óptima para nuestra gente, que por su idiosincrasia no participa tanto con discursos (timidez, falta de capacidad expresiva, etc.) como con un aporte anónimo en una tarjeta. El anonimato es importante, por eso hay que mezclar las tarjetas antes de procesarlas. Mucha gente llena la tarjeta procurando que nadie se entere de lo que ha escrito.

b) La tarjeta tiene un autor anónimo, lo que es esencial pues en votaciones se forman frecuentemente grupos alrededor de protagonistas personificados, y la votación se convierte en rivalidad entre grupos seguidores de su líder antes de discrepar sobre el asunto en cuestión. Todavía es común un falso respeto por nuestra estructura social jerárquica, que causa dependencias imperativas en la libre expresión de opinión particular: un “jefe”, “patrón”, etc. muchas veces se impone con su opinión, por falta de personas que defiendan una opinión contraria. Eso no sucede con la técnica de tarjetas.

c) La satisfacción personal de participar en la planificación es más grande cuando se trabaja con tarjetas, pues sus autores se sienten orgullosos de “su” tarjeta que ha representado tal vez un importante aporte; claro está que cada autor vela celosamente que “su tarjeta” reciba un tratamiento adecuado.

d) Eventuales errores en la ortografía no tienen importancia y no deben incomodar a su autor. En vista de esta situación y por la muy buena experiencia adquirida con la técnica de tarjetas consideramos la misma como fundamental en la participación democrática de bases en la toma de decisiones.

1.2.3. ¿Cómo priorizar?19

El PGDES (pág. 107) pide la “Jerarquización de los proyectos para ordenarlos de acuerdo a criterios de eficiencia, impacto y objetivos. Evaluación ex post para verificar el impacto de los programas y políticas, y retroalimentar al Sistema Nacional de Planificación.”

“La generación de la demanda no es un listado de “pedidos” de los sujetos sociales, que envían al Estado para que éste se encargue de satisfacerlos de cualquier manera y a cualquier costo”.

“La generación de la demanda tiene que ver con un proceso mediante el cual se identifican, analizan, priorizan y jerarquizan las necesidades.’20

“Necesidad: aquello que un sujeto requiere para su desarrollo material y espiritual. El concepto de necesidad involucra a un sujeto e implica dos ideas: la de carencia y una cierta solución indispensable.”21

“Demanda: La demanda es una aspiración compartida, reflexionada y jerarquizada por un grupo social. El proceso de análisis participativo permite pasar de aspiraciones a demandas a través de:
a. Identificación de necesidades.
b. Priorización de necesidades.
c. Identificación de las aspiraciones.
d. Análisis de las aspiraciones.
e. Priorización de las aspiraciones.
f. Validación de las demandas.
g. Sistematización e interpretación de las demandas (que incluye su clasificación).”22

Propuesta de una metodología imprescindible.

En la planificación se habla de la priorización con una facilidad como hacer creer que es fácil priorizar, cuando en realidad es todo lo contrario.

El Manual Participación Popular – PPM – menciona, entre otras, la técnica de votación, buscando consenso democrático23.

“Las técnicas de votación permiten jerarquizar las necesidades de un grupo social o de la comunidad en su totalidad. Para aplicar cualquier técnica de votación o consenso las necesidades deben estar escritas de manera que todos puedan verlas. Una persona debe leer en voz alta todas las necesidades antes de llegar al consenso y/o hacer la votación.”24

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LPP: Art. 8o (Deberes de las Organizaciones Territoriales de Base).

Las Organizaciones Territoriales de Base, tienen los siguientes deberes:

a) Identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecución y administración de obras para el bienestar colectivo, atendiendo preferentemente los aspectos de educación formal y no formal, mejoramiento de la vivienda, cuidado y protección de la salud, masificación del deporte y mejoramiento de las técnicas de producción.

b) Participar y cooperar con el trabajo solidario en la ejecución de obras y en la administración de los servicios públicos.

c) Coadyuvar al mantenimiento, resguardo y protección de los bienes públicos, municipales y comunitarios.

d) Informar y rendir cuentas a la comunidad de las acciones que desarrollen en su representación.

e) Interponer los recursos administrativos y judiciales para la defensa de los derechos reconocidos en la presente Ley.

f) Promover el acceso equitativo de mujeres y hombres a niveles de representación.

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El Art. 8 LPP obliga a las OTB’s a priorizar, ¿pero cómo hacerlo? Sin duda hay que priorizar con criterios objetivos, con raciocinio y no solo con votos mayoritarios.

En el Plan Estrategias de Ichilo-Sara25 se utilizan para la priorización dos criterios:
a. la magnitud de un problema y
b. la gravedad del problema.

a. La magnitud del problema puede ser:

reducida y es cuando: Afecta hasta el 30% del territorio o de la población,
mediana y es cuando: Afecta hasta el 60% del territorio o de la población,
extensa y es cuando: Afecta más del 60% del territorio o de la población.

b. La gravedad del problema puede ser:

leve, quiere decir no amenaza la permanencia de la población ni afecta el equilibrio medioambiental,
grave, y es cuando se trata de una amenaza de la población y que afecta al medio ambiente,
muy grave, por existir una amenaza de la permanencia de la población y afecta el equilibrio medioambiental.

Prioritaria es, según este método, la solución de aquel problema que por su extensa magnitud y por ser muy grave, está en primer lugar.

Se pueden incluir más criterios (“variables”); por lo menos precisamos las variables URGENCIA e IMPORTANCIA, buscando siempre una forma para la medición objetiva.

En un seminario-taller organizado por PROADE (26) fue recomendado, que se deben tomar en cuenta los siguientes criterios analíticos:

- La magnitud de la afectación a la vida urbana, a la población y a la municipalidad,
- Los criterios de prioridad de la comunidad.
- La capacidad municipal.
- Los criterios de eficiencia (más servicio e ingresos, menos gastos).
- Los compromisos políticos.

En Junio de 1993, hemos experimentado con buenos resultados, un método propio27: Para lograr una priorización objetiva, en base de criterios objetivos, respetando la diferente importancia de ciertos criterios de juicio a través de una ponderación, y asignando puntos para cada alternativa que participa en el proceso de la priorización referente a cada criterio, para lograr un puntaje y, de esta manera, obtener rangos o escalas numéricas que indican el orden de prioridad entre las alternativas, pues una alternativa con buen puntaje se distingue objetivamente de una otra alternativa con mal puntaje.

El catálogo de criterios para asignar puntaje debe incluir además lo que es objetivamente decisivo para la priorización, y puede ser lo siguiente:

- Contemplado en PGDES
- Contemplado en PDD
- Contemplado en PMDS
- Considerado por mayoría de pueblo como prioritario
- Efectos sociales
- Creación de fuente de trabajo
- Otros.

¿Por qué es tan importante contar con un método objetivo?

Las consecuencias peligrosas de una carencia son:

a) Se jerarquiza arbitrariamente a los objetivos en base de preferencias, intereses grupales o personales, conveniencias políticas partidarias, egolatría y otros factores ajenos.

b) La mala asignación (“alocación” de escasos recursos es contraria a los intereses del país.

c) El anhelado proceso democrático, léase: legal en un Estado de derecho, se pone en nesgo pues no se respeta la voluntad mayoritaria; más bien se manipula la priorzación, el derecho de libre elección, que es un pilar principal de la democracia.

d) La priorización debe buscar mayorías, de una manera transparente, para tener argumentos de por qué ciertas alternativas fueron descartadas, y que estos han sido por criterios objetivos, y no por motivos o razones in-admisibles.

e) El método de priorización debe permitir la repetición de la operación electiva que produjo la escala de prioridad, en otro lugar y con otro público.

f) Un inadecuado método pone en serio nesgo de fracaso a todo el proceso de planificar mancomunadamente, pues e! ‘grupo perdedor” que no logró su ‘objetivo”, no debe quedarse con la posibilidad de cuestionar todo el proceso (por mala fe, o por dudas sanas, o por frustraciones), sino debe entender racionalmente cuales han sido los motivos de haber priorizado otra alternativa.

La siguiente cita respalda lo anterior: “No se puede financiar todo, es importante que ellos decidan lo que es más urgente y sobre todo más impactante para el desarrollo del municipio; de otra manera lo va a decidir algún técnico sentado en su escritorio a cientos de kilómetros de distancia”.

g) El método debe responder a exigencias objetivas dentro de la estrategia nacional, departamental, municipal y a la viabilidad, técníca-fínanciera. Estas exigencias requieren de un método desglosado y no de una votación por aclamación mayoritaria; por más que la votación cumple prerrequisitos democráticos, ella queda deficitaria en cuanto a calidad operacional técnica.

El método que proponemos, lo sometemos al criterio de los estimados lectores, para recibir sus observaciones, para posteriormente con eventuales modificaciones emplear este método en nuestro municipio, en los procesos de planificación participativa.

1.2.4. ¿Cuál es la mejor alternativa para solucionar un problema?

Suponemos que las mujeres y hombres de una comunidad campesina han identificado, mediante la técnica de las tarjetas, una necesidad insatisfecha, y que ellos la priorizaron con la metodología propuesta.
Surge la pregunta: ¿Cuál es la mejor solución?

Muchas veces, en la planificación se comete el grave error de no buscar todas las alternativas técnicamente factibles, para compararlas e implementar aquella que ofrece la mejor relación entre costo y beneficio. Al no proceder así, es probable que se opta por una ‘mala” solución cara, o de corta vida útil, o de altos costos operativos, etc.

¡En la planificación debe imponerse el criterio de raciocinio!, quiere decir: con el esfuerzo mínimo lograr el máximo efecto.

En este sentido recomienda el PGDES: Deberá pensarse prioritariamente en inversiones de carácter marginal, que permitan el uso más eficiente de la infraestructura existente antes de embarcarse en inversiones cuantiosas, no justificadas o sobredimerisionadas (PGDES, pág. 62).

Para viabilizar esta norma, se debe comparar cada alternativa con un catálogo de criterios, asignando puntos y ponderarlos según la importancia para obtener un puntaje total, que permite escoger la mejor alternativa. Esta metodología, corriente y común en empresas privadas, sirve para mejorar la calidad de la toma de decisiones en la administración pública.

Lo dicho, a la vez, sirve para recomendar que las bases identifiquen sus ‘necesidades insatisfechas’ antes de nombrar un “proyecto”; pues este proyecto puede representar una mala solución de un problema; sin embargo, es deseable que las OTB’s participen en la búsqueda de la mejor alternativa, por más que se trata de un asunto que requiere conocimientos de expertos.

Para finalizar, un ejemplo: Riberalta, centro industrial, necesita energía barata. Hay que comparar:

- La generación con hidroeléctrica grande.
- La generación con hidroeléctrica chica.
- La generación con turbinas a gas (que llega desde Trinidad en un gasoducto a Riberalta y Guayaramerín y pasa a Brasil – en vez de construir un gasoducto desde Trinidad a Puerto Ustarez / Costa Marquez).
- Utilizar biomasa (la cáscara de la castaña y madera).
- Utilizar motores a explosión de combustibles vegetales, por ejemplo desperdicio de la castaña o plantas oleaginosas.
- Generación con motores a diesel.

Como se ve, es preciso comparar, y ¿qué tal? si la mejor opción resulta ser la turbina a gas?

1.2.5 Le distribución masiva de nuestro PMDS, como método alternativo, buscando el diálogo con la sociedad civil sobre nuestra propuesta inicial

El libro Planificación Participativa, Manual – PPM – (era ¿es? la instrucción del gobierno central para aplicar la Participación Popular, nota de redacción) postula que los autodiagnósticos, por norma de procedimiento, deben realizarse ‘en todas las comunidades rurales y urbanas del municipio’28. Para el autodiagnóstico es preciso organizar muchos talleres.

En el proceso de la planificación participativa juegan un papel muy importante los talleres, pero también pueden servir para socializar y validar propuestas iniciales.

En el caso concreto nuestro, hemos visto serias inconveniencias para realizar muchos talleres:

a) Falta de dinero para financiar viáticos, transporte, alojamiento, comida, impresiones, costo de comunicación, etc.
b) Falta de recursos humanos, y/o disponibilidad, pues están trabajando en otras tareas priorizadas.
c) Dispersión demográfica en nuestro territorio muy grande (15.000 km2) con precaria infraestructura vial.
d) Tiempo necesario, en vista de precisar nuestro PMDS ya para la elaboración del PAO 1996.
d) Faltan herramientas de trabajo imprescindibles.

Por la existencia de estos graves problemas, se ha optado por otro método y es imprimir el documento como una PROPUESTA INICIAL, en un tiraje de 1000 ejemplares, llegando con esta propuesta a los habitantes del municipio y de la misma provincia y de otras provincias de otros departamentos, al Gobierno Departamental, al Gobierno Nacional, a las Secretadas Nacionales, y hasta el país vecino del Brasil, lo que no es posible con la realización de talleres, pues difícilmente participarán representaciones de todos estos destinatarios.

El ya mencionado importante libro ‘Planificación Participativa, Manual”- PPM – nos llegó solamente pocos días antes de la ‘cierre de redacción” de este documento.

Este libro utilizamos, entre otros, para subrayar determinadas afirmaciones de nuestra propia propuesta inicial PMDS. Hubiera sido deseable pero era imposible, por motivo de tiempo, enriquecer más aún nuestro PMDS con las sugerencias del PPM, pero es muy difícil de pronto cumplir con todas las etapas que propone el libro, por más que seria un camino científicamente correcto, pues faltan las condiciones imprescindibles (recursos humanos, dinero, capacitación, tiempo, mentalidad).
Es realista interpretar la actividad planificadora como un proceso, que se mejora con el tiempo; importante es obtener un marco de referencia, una guía para orientar programas y sub-programas de manera acertada; si algún detalle por el momento falta o solo tiene características de una estimación, es lamentable pero realista. Agradecemos por una ayuda muy útil que nos llego tarde.

Cada municipio debe utilizar técnicas apropiadas a su situación particular, consta el PPM.

Es cierto, y por eso nuestro PMDS es una propuesta inicial dentro de las variadas posibilidades dadas en el momento, que describe nuestra realidad, con sus limitaciones, problemas y potencialidades, de manera realista, y da pautes como determinar los objetivos, y propone programas para lograr los objetivos. Nuestro propio método tiene algunas ventajas: pues permite un estudio definido y menudo de la propuesta, y hacer observaciones, o sea las posibilidades de ser evaluado por 1000 destinatarios son mucho más grandes. En otra oportunidad se puede experimentar con los talleres, habiendo superado los obstáculos arriba mencionados, pues es obvio que tienen importantes ventajas, porque el participante se identifica personalmente con los resultados.

Otra ventaja de nuestro método es poder entregar a los destinatarios formularios, cuestionarios29, mapas, información complementarla, etc. Además llega la información a las bases por escrito, cuando en el caso de talleres, la utilización de exposiciones puede producir problemas (malas interpretaciones, omisión).

Estamos experimentando, esperando lograr buenos resultados; agradeciendo de antemano por los comentarios referentes al método utilizado, para poder mejorarlo en el futuro.

Entregamos, pues, a nuestra población una Información que le sirve para poder participar activamente en la planificación de su municipio.

fecha: 2003-06-22 00:52:04
autor: Willi Noack