Análisis crítico de la agenda política de la EBRP – El “sistema perverso”
Análisis crítico de la agenda política de la EBRP – El “sistema perverso”
Autor: Willi Noack
Publicado: El Nuevo Día, marzo de 2001
Así, como sistema perverso, el Gobierno de Bolivia califica al mecanismo de la gestión vigente en las Prefecturas. Citamos de la flamante “Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza” (EBRP, dirección WWW.EBRP.UDAPE.GOV.BO):
“En el nivel departamental, como ya señaló el Diálogo Nacional, las Prefecturas deben ser fortalecidas y sus mecanismos deben ser mejoradas. Una de las principales deficiencias detectadas en las Prefecturas y que, en alguna medida, puede ser la explicación de su bajo desempeño, es la existencia de una situación de ambigüedad en su estructuración institucional. Por un lado, los Prefectos son designados desde el Gobierno central, siendo por tanto, parte del Gobierno central, pero a la vez cuentan con un Consejo Departamental elegido desde los Gobiernos Municipales, y que tiene atribuciones no sólo de fiscalización, sino también de co-administración de las prefecturas (aprobación de presupuestos, contratos de obras, estado de cuentas y otros). Esta dualidad ha generado un sistema perverso1 en el que ni la función administrativa a cargo del prefecto ni la función fiscalizadora pueden efectivamente ser cumplidas.” (No. 598)
Perverso, según la Real Academia Española, significa “sumamente malo, que causa daño intencionalmente”, y “que corrompe las costumbres o el orden y estado habitual de las cosas”.
¿Cómo el Gobierno central pretende subsanar esta perversión? “Para corregir este problema, se plantea la necesidad de aclarar la situación institucional de las Prefecturas reconociendo que, mientras no se implementen modelos de descentralización política (a través de cambios en la CPE), estas instituciones están a cargo del Poder Ejecutivo nacional, y su fiscalización, como el resto de la administración pública, está a cargo del Parlamento Nacional y de la Contraloría General de la República. Lo que hace falta entonces es desarrollar un efectivo mecanismo de control social desde los Concejos Departamentales, que deben existir por mandato constitucional. (¿Es eso lo que hace falta? Definitivamente no. Lo que hace falta es la descentralización política. WN) Estos consejos departamentales serán recompuestos para constituirse en representaciones efectivas de cada departamento. Un tercio de sus miembros será representante de los Gobiernos Municipales con participación directa de los Presidentes de Concejo Municipal, un tercio será representante de los Comités de Vigilancia y un tercio será representante de las organizaciones de la sociedad civil a nivel departamental.” (No. 599) El Gobierno central, mediante un cambio de la CPE, está buscando, que se eternice el centralismo y opta por el “control social”. ¡Ni hablar de la descentralización política! Y el Prefecto sigue presidiendo este famoso consejo, convirtiéndose en juez y parte.
Sin embargo, el Gobierno no tiene problema alguno en declarar todo lo contrario, en franca contradicción a lo anterior: “El desarrollo institucional es un tema transversal que se incluye en cada componente estratégico, de acuerdo a las características de las acciones propuestas. Considerando que existen especificados en cada área, se plantea la necesidad de diseñar normas legales, aplicar otras en vigencia, acelerar reformas institucionales y, particularmente, profundizar procesos de descentralización.” (No. 547)
¿Cuál de las dos opciones? O profundizar la descentralización o negar la descentralización, pero no ambas políticas a la vez.
En el DN 2000 se identificaron sin miedo las fallas de las instituciones:
“Se hizo referencia al centralismo, la corrupción, la burocracia, la politización, la falta de coordinación institucional, la mala administración de recursos, la falta de capacitación de los recursos humanos, la falta de fiscalización y control, la falta de continuidad, la alta rotación de personal y la falta de capacidad de gestión. Estos problemas se identificaron en los gobiernos municipales, prefecturas, Gobierno central, sociedad civil y otras organizaciones.” (El Diálogo Nacional 2000, no. 57)
¿Qué es el “control social”?
“El control social debe ser entendido como el ejercicio de un derecho ciudadano reconocido en la CPE de acceder a la información sobre la administración pública y la posibilidad de solicitar que se atiendan las demandas legítimas y se dé satisfacción a las necesidades básicas de los ciudadanos. El control social deberá concentrar su atención en la verificación de los resultados de la gestión pública y deberá contar con canales expeditos e institucionales para presentar denuncias o reclamos en los casos que sea necesario.” (No. 608) En vez de la descentralización política, en la EBRP se propone este sustituto de “democracia”. Como es fácil de detectar, el control social es mucho menos que la fiscalización; es un león sin dientes; es una triquiñuela ¿Acaso funciona el control social a cargo de los Comités de Vigilancia? Además, no debe ser solamente entendido como un derecho ciudadano a la información, sino como el deber del Estado a proporcionar determinada información, lo que responde a la norma de crear transparencia, un pilastre de un estado moderno.
“Se mencionó que los Comités de Vigilancia, creados en el marco de la Participación Popular, son los mecanismos idóneos para ejercer el control social en el nivel local, siempre que sean adecuadamente fortalecidos y se minimicen las posibilidades de cooptación y de interferencia de los partidos políticos en su funcionamiento.” (No. 606)
En el D.N. II participó la sociedad civil de la siguiente manera: “Las reuniones municipales y departamentales se efectuaron en las capitales del departamento y se organizaron en grupos de trabajo que incorporaban municipios mancomunados o con cercanía geográfica. A estos eventos asistieron representantes que completaron el cuestionario de cada municipio. En las Mesas Departamentales participaron representantes de las Mesas Municipales (elegidos por los mismos participantes para el efecto), además de funcionarios del sector público, representantes políticos y de otras organizaciones en calidad de observadores. Se debe destacar que las mesas municipales funcionaron con mayor éxito que las departamentales, ya que se logró articular temas territoriales con temas corporativos.” (El Diálogo Nacional 2000 (DN 2000), no. 16)
Para leer y entender bien los documentos EBRP y DN 2000, hay que contemplar lo siguiente:
· “Consenso” significa acuerdo entre participantes con respecto a un tema específico.
· “Tendencias” significa que el 50% más uno está de acuerdo con un tema específico.
· “Singulares” significa que fue mencionado sólo por uno de los representantes.
Por la composición había más homogeneidad entre los participantes de las mesas municipales, y los intereses entre autoridades municipales y la sociedad civil de un municipio eran menos controvertidos.
Eso no era el caso en las mesas departamentales, donde se enfrentaron (es el verbo correcto, pues había mucha discrepancia) representantes de la sociedad civil, de la administración pública y de los partidos políticos, que ostentaron y defendieron muy distintas visiones de un Estado moderno. Se enfrentaron opiniones de la sociedad civil, por un lado, con los representantes de la casta política, por otro, y los consensos se lograron sólo sobre temas fáciles, donde el denominador común era el más pequeño, como en las matemáticas, no así en los temas complicados, es decir los concernientes a las demandas de la sociedad civil por más y mejor democracia, que chocaron con la opinión contraria de los políticos.
Sin duda alguna, el método empleado en el DN 2000 facilita una distorsión y un debilitamiento de las demandas de la sociedad civil, que, en realidad, eran mucho más fuertes de lo que el documento del Gobierno central hace percibir al lector que desconoce la manera cómo se desarrolló el trabajo en las mesas departamentales.
En la mesa departamental de Santa Cruz y, según la prensa, también en otros departamentos, se llegó al meollo de los problemas, que no fueron identificados y ponderados con la misma amplitud en el nivel municipal, y es la necesidad de las reformas estructurales del Estado. Cabe preguntar cuál es el criterio del Gobierno central sobre el buen éxito logrado; ¿por haber sido menos exigentes en materia de reformas en las mesas municipales y bajo el éxito obtenido en las mesas departamentales?
Por lo expuesto anteriormente, hay que denunciar una distorsión de la exigencia manifestada por la sociedad civil, pues como tema transversal del Diálogo Nacional II, con gran ímpetu e insistencia, fueron exigidas reformas estructurales profundas; citamos:
“En el marco del Diálogo 2000, la sociedad civil identificó problemas políticos institucionales que afectan la gestión pública, particularmente la corrupción, burocracia y el centralismo. La superación de estos problemas como condición indispensable para superar la pobreza figuró como una de las preocupaciones centrales de la población en la Agenda Social y en la Agenda Política.” (No. 145)
“Se manifestó que la lucha contra la corrupción y las acciones para mejorar la eficiencia de las instituciones públicas son elementos importantes para elevar el impacto de las acciones públicas sobre la reducción de la pobreza. Un mejor diseño institucional constituye una condición indispensable del éxito de la estrategia de reducción de la pobreza.” (No. 172)
“La implementación y sostenibilidad de la estrategia requieren un entorno institucional favorable y eficiente, como instituciones públicas que promuevan transparencia y posean una amplia capacidad técnica para la gestión de las políticas en un entorno descentralizado. El desarrollo institucional debe estar orientado a la conformación de estructuras administrativas que permitan la solución oportuna y efectiva de problemas y reduzcan drásticamente los actos de corrupción.” (No. 545)
“Para cumplir con este objetivo, será necesaria la revisión exhaustiva de todas las competencias y atribuciones institucionales hoy vigentes para los Gobiernos Municipales, Prefecturas Departamentales y organismos de la administración pública central, de manera de corregir ineficiencias y buscar una distribución que obedezca al principio de la subsidiaridad.” (No. 573)
El Plan General de Desarrollo Económico y Social del actual Gobierno central, PGDES, pág. 106, defina acertadamente la subsidiaridad en el sentido de “que ningún órgano de nivel superior podrá asumir atribuciones que pueden ser llevadas a cabo por los órganos de menor jerarquía”. ¡Cuán diferente es la definición del mismo Gobierno central, publicado en el Anteproyecto de Ley del D.N. 2000!, donde ahora dice: “Subsidiaridad: Que busca delegar y otorgar autonomía en la toma de decisiones a las instancias sociales que más cercanas se encuentran con las necesidades y potencialidades de su población mientras esas se hallan en condiciones y posibilidades de resolverlas”, Art. 2, inc. c.
Despertémonos, por favor, los incapaces que no estamos en condiciones de resolver con autonomía la toma de decisiones sobre nuestro futuro y, por lo tanto, nos hace falta el centralismo. ¡Eso ya es el colmo!
¿Será que la sociedad civil ha aprobado las siguientes cuatro líneas de acción, que reflejan la tendencia de la EBRP, diseñada por el Gobierno central?
“En este marco, las cuatro líneas de acción son:
· La profundización y perfeccionamiento del modelo de gestión pública descentralizada de base municipal, mediante la revisión de las competencias institucionales de los distintos niveles de la administración pública bajo la aplicación del principio de la subsidiaridad. (Y no de base departamental, WN).
· La implementación de un sistema de distribución y canalización de los recursos públicos destinados a los órganos encargados de las acciones de reducción de la pobreza, que sea único y transparente y se aplique bajo el principio de la progresividad, es decir, beneficiando más a los más pobres.
· La adecuación de las estructuras institucionales de los órganos públicos mediante la creación de sistemas de rendición de cuentas (accountability) transparentes que orienten el desarrollo de la gestión pública hacia los resultados y que generen mayor confianza en la población.
· El establecimiento de un mecanismo permanente de control social en todos los niveles de la administración que promueva la participación de las organizaciones sociales y permita la aplicación del principio de la corresponsabilidad en los objetivos de reducción de la pobreza.” (No. 569)
La sociedad civil tenía otra expectativa:
“La importancia de los temas de institucionalidad y gestión en la perspectiva de la sociedad civil se identificó en las tres agendas. Esto motivó la incorporación de un quinto objetivo estratégico el cual se expresó como: descentralización, distribución de recursos equitativa, lucha contra la corrupción, fortalecimiento de la gestión, perfeccionamiento de la democracia representativa, de los sistemas representativos, del sistema de legitimación y del sistema electoral”. (DN 2000, no. 147)
Con referencia al caso “perverso” de la gestión prefectural, el pueblo como soberano exige la elección directa del prefecto y de los consejeros. Es una violación el no reconocer ponderadamente esta exigencia.
También es un reclamo la elección directa de las autoridades municipales.
La arriba mencionada manipulación de los resultados se hace con habilidad y, a veces, con cinismo, y tiene la función, utilizando los resultados “maquillados”, en un gran show político, de avalar una estrategia que no refleja las demandas primordiales y decididas de la sociedad civil organizada.
Un analista calificó el espíritu rector de la EBRP de cínico, lo que significa, según la Real Academia Española, “desvergüenza en el mentir o en la defensa y práctica de acciones o doctrinas vituperables”. ¿Acaso no es cínico lo siguiente:
· Admitir que el pueblo rechaza el centralismo, pero no optar por la descentralización política.
· Dar más autonomía a los gobiernos municipales sin el otorgamiento imprescindible de los recursos financieros necesarios para ejecutar las tareas; la FAM rechaza la EBRP por esta razón.
· Atender demandas “michis”, pero no las grandes, o sea, curando síntomas sin combatir el origen del mal.
· Cambiar la fiscalización por el “control social” (gato por liebre); el control social es, ¡cuanto mucho!, la complementación bienvenida de la fiscalización, pero nunca puede ser aceptado como la sustitución de la fiscalización por parte de entes independientes y eficientes.
No puede ni debe asumir la sociedad civil la corresponsabilidad (propuesta en el art. 2, e del Anteproyecto de Ley) en vista de que sus demandas caen en un saco roto. El art. 18 del Anteproyecto es un insulto a la inteligencia del pueblo; cuyo inciso f propone como atribución del Consejo Departamental lo siguiente: “Denunciar o canalizar denuncias, bajo responsabilidad de omisión, ante el Presidente de la República, Congreso Nacional y Controlaría General de la República, cuando se detecten irregularidades en la gestión administrativa de la Prefectura o cuando se considere que los resultados de la gestión han sido inadecuados o insuficientes.” No, el pueblo exige la elección directa del prefecto y de los consejeros departamentales y no asume corresponsabilidad para “soluciones” que resultan contrarias a sus postulaciones.
Un otro ejemplo sirve para entender el método utilizado con habilidad en la EBRP: “En estricta aplicación de las conclusiones alcanzadas durante el Diálogo Nacional, la EBRP reconoce la necesidad de contar con estos mecanismos de control social, los mismos que deberán institucionalizarse conforme al ordenamiento jurídico nacional.” (No. 607)
Si bien había algunos pronunciamientos (sanos, pero bastante ingenuos, considerando la experiencia cotidiana) de la sociedad civil en favor del “control social” o de la persuasión moral, es falso hablar de una “estricta aplicación de las conclusiones”, porque están utilizando un pronunciamiento por conveniencia, a sabiendas de que el grito fuerte era por más y mejor democracia. En la práctica no funciona el “control social”, como lo admite el Gobierno central en la misma EBRP.
La Federación de Asociaciones Municipales (FAM), que rechazó la EBRP, causó con su rechazo “sorpresa” al Gobierno central, pues, dice el Gobierno central, según la prensa, que “todos los contenidos, tanto de la EBRP como el Anteproyecto de Ley del Diálogo Nacional 2000, fueron rescatados de los mismos diálogos municipales, donde participaron los mismos actores”. Eso no es verdad, sino una interpretación tendenciosa de los resultados al gusto del centralismo. También en las mesas municipales hubo mucha demanda exigente para reformar al Estado.
Es totalmente falso decir que el acatamiento de las decisiones referentes a la distribución de los recursos provenientes de la condonación y el uso de estos recursos en los ejes que fueron priorizados en el Diálogo, será suficiente. Es totalmente falso, y lo confirma el documento EBRP con sus propias palabras. Pero, eso es lamentablemente el estilo de argumentar, y si Bolivia quiere progresar o, por lo menos Santa Cruz, hay que actuar, pues se tiene el Gobierno que se merece.
Las 50 “reformitas” a la CPE, propuestas recientemente por el Gobierno central, respaldan esta denuncia, pues no hay voluntad política para hacer reformas profundas. Por lo tanto, hay muchos enunciados, cuando en verdad falta la voluntad de la casta política de respetar el mandato claro del pueblo. “Sin embargo, no obstante los avances en las medidas institucionales adoptadas, la percepción de la sociedad civil apunta a la necesidad de acelerar las medidas para reducir la corrupción. Se hacen necesarias señales más explícitas de voluntad política para atacar este problema que pone en evidencia las debilidades institucionales del Estado.” (No. 618) ¡Así es!
Dejemos de lamentar que no haya voluntad política. Exigamos proactivamente mediante formas lícitas que los detendadores del poder actúen con voluntad política. Ayer fué por las regalías, hoy es por la descentralización. Las demandas de la sociedad civil son arcaicas y re-re-re-reconfirmadas, son exigencias de antaño siempre desatendidas, pues siempre faltó voluntad política.
Otro ejemplo que respalda las observaciones a la EBRP son las afirmaciones del Gobierno central en turno a la corrupción:
“En este mismo ámbito, conforme se identificó en los distintos talleres especializados realizados durante el Diálogo Nacional, dos medidas que requieren reformas a la CPE son de particular importancia para el objetivo de disminuir la corrupción y promover la institucionalización del país. Por un lado, la eliminación del monopolio de los partidos políticos para el acceso a los Gobiernos Municipales, que actualmente está distorsionando el ejercicio democrático a nivel local y promoviendo prácticas poco sanas de prebendalismo y corrupción política en los municipios; y por otra parte la regulación del derecho de inmunidad parlamentaria, que cuando se vincula al procesamiento de actos de corrupción se distorsiona completamente su objetivo.” (No. 623)
El monopolio de los partidos políticos y la inmunidad parlamentaria son causas de fondo. Muchas veces, el hacer cambios, no es cuestión de dinero, más bien de voluntad política. Estos cambios generan en la población, esperanza y confianza, ambas tan necesarias, que son prerrequisitos fundamentales para invertir, para dejar de emigrar, para pagar impuestos, etc.
“En la medida que estas políticas se apliquen, los procesos de desarrollo institucional avancen y las autoridades políticas den señales claras respecto de su voluntad por corregir este problema, tanto la corrupción como la percepción de la misma se irán superando y dando lugar a un Estado con mayor legitimidad y credibilidad para encarar tareas de reducción de la pobreza.” (No. 624)
En vez de 50 “reformitas” se precisan reformas profundas identificadas. En el D.N., debido a fundamentales reclamos referentes a las reformas político institucionales, “se incorporó el tema de gestión e institucionalidad debido a las demandas recurrentes que se presentaron en las diferentes agendas” (DN 2000, no. 33), pues “… institucionalidad y gestión incluyen problemas de administración, corrupción, centralismo y burocracia en los diferentes niveles del gobierno y que pueden afectar la pobreza.” (DN 2000, no. 35)
De este análisis, que no es más que confrontar diferentes párrafos de los documentos EBRP y DN 2000 del Gobierno central entre sí para mostrar la cara centralista, se debe llegar a la acción.
“La implementación y sostenibilidad de la Estrategia requieren un entorno institucional favorable y eficiente, con instituciones públicas que promuevan transparencia y posean una amplia capacidad técnica para la gestión de las políticas en un entorno descentralizado. El desarrollo institucional debe estar orientado a la conformación de estructuras administrativas que permitan la solución oportuna y efectiva de problemas, y reduzcan drásticamente los actos de corrupción.” (No. 545)
“La EBRP no parte del criterio de que la lucha contra la pobreza se agota en el esfuerzo de conseguir una mayor cantidad de inversión social, antes bien, comprende, primero, que los recursos existentes deben ser usados con mayor transparencia y, segundo, apunta a mejorar la calidad de la inversión social, pues no basta mejorar su cantidad, sino que simultáneamente es vital subir su calidad.” (pág. iii). La pregunta clave es: imaginándose que la EBRP se implementa, sin ejecutar las reformas estructurales del Estado, ¿van a poder reducir los niveles de la pobreza? ¿O sólo más de lo mismo? La respuesta la conocemos todos: por supuesto que sin reformas no cambia (casi) nada.
Propuesta:
El cometido debe ser lograr el compromiso de las fuerzas vivas en favor de las reformas estructurales, que se junten bajo una sola bandera, para luchar lícitamente con todo para hacer respetar un mandato del soberano, que es el pueblo, y es ejecutar lo que el pueblo exigió en el D.N. II, siguiendo la tradición de “hagamos historia”. Por lo tanto:
1. Las instituciones cruceñas, preocupadas por la postergación de reformas estructurales del Estado, deben estudiar la EBRP. El Gobierno central dará, si fuese necesario, explicaciones adicionales: ebrp@udape.gov.bo
2. Si comparten en las observaciones a la EBRP, las fuerzas vivas todas suscriban en conjunto una resolución para protestar contra la EBRP, exigiendo la atención a las demandas principales de la sociedad civil, pidiendo ya la proclamación de la Ley de Necesidad de Reformas a la CPE, pero no de 50 “reformitas”, más bien exigiendo el cumplimiento de las demandas del D.N. II. Es preciso actuar sin pérdida de tiempo, pues el FMI aprobó ya la EBRP y en el mes de marzo de este año deciden los organismos aportantes y condonantes.
3. La convocatoria a una asamblea en pro de reformas profundas, con énfasis en descentralización y autonomía, invitando a representantes de los nueve departamentos, que comparten el deseo de más descentralización (pues eso no es sólo un anhelo camba) y de los países acreedores, es menester para que los gritos por más descentralización no sean otro “ruido teatral” sin compromisos y resultados, recordándose que la unión hace la fuerza y que para conseguir el 11% era necesario luchar. Eso es el espíritu que hay que evocar y reeditar.
4. Una copia de esta carta de rechazo dirigida al Gobierno central podría ser enviada a los acreedores de la deuda externa para que ejerzan una sana presión sobre nuestros gobernantes para que den prioridad a las reformas estructurales mediante modificaciones a la CPE, pues, sin ellas, las demás medidas, por más que sean inteligentes, no podrán cambiar los niveles de la pobreza; así lo admite el Gobierno con sus propias palabras.
fecha: 2001-07-28 23:42:23
autor: Willi Noack
